Вот на доверие и вот на недоверие

Време за четене: 21 минути

Живеем в интересни политически времена – такива, в които всяка една възможност за политическо действие, изрично разписана в Конституцията и законите ни, бива изпитвана, а понякога дори и нови казуси идват на дневен ред. Тук ще разгледаме две такива процедури, които хем са понякога банални, хем политиците се пазят от тях. Става дума за вотовете на доверие и недоверие, белязали кариерите на не един политик в най-новата ни история.

1. Какво са вотът на доверие и недоверие?

Вотовете на доверие и недоверие са парламентарни процедури за ангажиране на политическата отговорност на правителството[1]. Парламентаризмът като идеология почива на принципа, че парламентът е представител на суверена – народа на държавата и като такъв следва да контролира изпълнителната власт, за да действа тя спрямо интересите и нуждите на суверена.[2] От това следва, че изпълнителната власт трябва да бъде контролирана и санкционирана от Народното събрание и това се осъществява чрез ангажиране на отговорност колективно (към Министерски съвет като цяло) и индивидуално (към конкретен ресорен министър). Това се осъществява както чрез законодателните и бюджетни правомощия на Народното събрание, необходими за функционирането на държавата, така и чрез свои същински контролни правомощия, разписани в Конституцията и допълнени и доразвити в Правилника за организацията и дейността на Народното събрание – въпроси, питания, изслушвания, проучвателни и анкетни комисии, както и интерпелации – особена форма на парламентарен контрол, при която, след като даден министър е отговорил на питането, по този отговор започват разисквания, които завършват с решение на парламента по разисквания въпрос.

Това се случва при внесено искане на минимум  ⅕ от народните представители[3]. Всички тези средства позволяват парламентът да насочва и контролира действията на изпълнителната власт.          Освен това обаче, чрез вотът на недоверие парламентът може да свали от власт правителството. Той се излъчва от депутатите в парламента с цел свалянето му от власт и образуването на ново правителство. В това е основната принципна разлика между него вотът на доверие – доверието се иска от правителството, като самият вот се внася от правителството в парламента и очаква да получи вотът на депутатите.

2. Историческо развитие

Камарата на общините, 1793-94 г. от Карл Антон Хикел (Karl Anton Hickel). Изображение: National Portrait Gallery, London.

2.1. Великобритания и първите вотове

Исторически вотът на недоверие се появява като косвено бламиране на правителството. Първият в историята вот на недоверие се провежда не къде да е, а във Великобритания – родината на парламентаризма. Принципът на косвения блам е следния – не преминава важен закон за правителството, което показва че е загубило доверието на парламентарното мнозинство и става ясно, че не може да управлява повече, затова подава оставка. Първата такава процедура наподобяваща вот на недоверие е проведена през 1742-ра година срещу правителството на Сър Робърт Уолпул.[4]

Сър Уолпул е бил министър-председател в продължение на 12 години, в правителство на вигите[5] – привърженици на конституционната монархия. Умерен във вижданията си и отявлен пацифист, той се е радвал на комфортно мнозинство на партията му в парламента, но си натрупва врагове вътре в собствената си партия – по-крайните крила в партията на вигите [6], както и по-влиятелни такива в лицето на Уелския принц – престолонаследникът на британската корона. През своето управление се занимава предимно с данъчни реформи, някои от които предизвикват остри реакции, като подкрепата на Крал Джордж II (1683-1760) го спасява от политически провал. И все пак, въпреки политиката на въздържане от военни конфликти, в периода на управлението на Уолпул се стига до война – през 1738 капитан Робърт Дженкинс е бил заловен от испански патрул да плава в техни води, след което за назидание му е било отрязано ухото. Този инцидент умело е използван от опозицията на Уолпул, който до този момент е успявал да тушира зреещите анти-испански агресивни настроения и през 1739-та Парламентът на Обединеното кралство обявява война на Испания. Започва „войната за Дженкинсовото ухо“, както е известна и накрая довежда Великобритания до ръба на финансовия колапс, но това продължава да се трупа на „политическата сметка“ на Сър Уолпул[7].  По-късно на генералните избори през 1741-ва година партията на Уолпул отново има мнозинство в Камарата на общините, макар и с доста по-малко парламентарно присъствие в брой депутати от предните избори. Същата година започва разследване и за корупция, по повод което са сформирани парламентарни комисии. През 1742 г. Камарата на общините разглежда гласуване, внесено от привържениците на Уолпул, по повод валидността на проведените извънредни избори в окръга Чипенхам. Вотът е загубен с един глас и това се оказва последния пирон в ковчега на „първият британски министър-председател“, както често е окачествяван.[8]

Проведената процедура през 1742 г. по своя характер е косвен блам, не е имало разписани условия за провеждане на вот на недоверие. Следващата такава процедура се провежда 40 години по-късно в разгара на войната между Великобритания и отцепилите се тринадесет американски колонии – бъдещите Съединени американски щати. Процедурата през 1782-ра година също е косвен блам – Камарата на общините гласува за спиране на военните действия в Америка, което бламира правителствената политика водена от Лорд Фридрих Норт, заради което той си подава оставката.[9] Но и тогава разписана парламентарна процедура не е имало, самият вот на недоверие е практически косвен блам, той като самото решение по което е гласувала Камарата на общините е било за прекратяване на войната с тринадесетте колонии.

Снимка на заседание на германския Райхстаг от времето на Ваймарската Република.

2.2. Междувоенния период и Ваймарската република

След Първата световна война, в епохата на Interbellum-a (Междувоенния период), поради падането на авторитарните монархически режими в централна и източна Европа се създават множество нови държави с различни политически модели на територията на разпадналите се империи, променят се коренно и политическите системи на победените държави във войната държави. Централно внимание следва да отделим на Германия. Ваймарската република, устроена върху остатъците от авторитарния втори германски райх на кайзер Вилхелм II бързо усетила ужасите от опита за социалистическа революция в края на войната. Резултатът е конституцията приета във Ваймар (откъдето идва и неофициалното наименование „Ваймарска република“), чрез която „Германия станала най-демократичната държава в света“[10] и за която конституция се е твърдяло, че „никъде демокрацията не е прокарвана толкова последователно както в тази конституция“[11]. Внимателен прочит на тази конституция показва, че в прекалено либералната й природа се крие заплахата за демокрацията. Тя предвижда т.нар. „деконструктивен вот на недоверие“ при който народното събрание – Райхстага може да отстрани от власт канцлера, но не се предвижда процедура по избор на нов канцлер, тъй като той се назначава от президента, стига да има парламентарна подкрепа, но решението не се гласува в Райхстага. Освен това президентът има възможност да разпуска Райхстага и при настъпването на извънредни обстоятелства се предвижда въвеждането на специален режим, който ефективно да суспендира всички права дадени от конституцията. Това всъщност довежда до едно положение на практическа „диктатура на президента“[12] Инструментариумът на извънредното положение позволява погазване на демократичните права въведени с конституцията от Ваймар. Съдбата на тази „най-демократична“ конституция ни е известна от историята. След подпалването на Райхстага през 1933 г., само месец след като лидерът на Националсоциалистическата немска работническа партия  Адолф Хитлер става канцлер, Ваймарската конституция е суспендирана, позовавайки се именно на предвидената в конституцията възможност за въвеждане на извънредно положение.

2.3. Нововъведения в епохата на съвременния рационален парламентаризъм и значението на избирателните системи.

В епохата след Втората световна война, през т. нар. Съвременен рационален парламентаризъм се приема схващането, че правителството не е само носител на изпълнителната власт, а преди всичко инициатор на политиката и като такъв следва да бъде в по-стабилно положение. Намаляват се възможностите за косвени бламове, създават се стриктни и конкретни процедури за гласуване на вот на недоверие.[13] Всичко това цели да намали възможностите за изпадане в политическа криза, при която да има чести смени на правителства, съответно и смени на политическата линия. Това се дължи най-вече на геополитическата ситуация на стария континент, тъй като в контекста на идеологическото противопоставяне в началото на Студената война силата на комунистическите партии в западни държави като Италия и Франция силно нараства.  Започват да се развиват защити срещу разпадането на парламентарното мнозинство – отпадането на косвените бламове и по-високи изисквания за абсолютно мнозинство при вотовете на недоверие (Като във Франция – там се появява изискването за абсолютно мнозинство при гласуване на резолюция за порицание) и т.нар. „конструктивен вот“ на недоверие, възникнал в Германия, но по-късно възприет в редица държави, в т.ч. и Испания.[14] Конструктивният вот на недоверие е най-крайната мярка срещу разпадане на такова мнозинство. Причината за неговата поява се корени най-вече в еволюцията на парламентаризма.

В епохата на ранния парламентаризъм членовете на парламентите са били личности, станали народни представители посредством лични качества и всеки съответно е защитавал своето име повече отколкото партийната позиция. Можем да кажем, че тогава не е имало стриктна партийна дисциплина, както сега, тъй като тогава народните представители са били народни представители много повече заради самите себе си като личност, а не толкова заради партията, която ги е издигнала. С развитието на парламентаризма се наблюдава укрепване на партиите, като събирателен елемент отколкото личностния такъв. Резултатът от това е групово преследване на партийния интерес, тъй като всеки от представителите в парламента се чувства повече обвързан с партията, тъй като е избран през гласуване за тази партия, в партийна кампания и в партийни листи, независимо дали е мажоритарен или пропорционален вотът. Това е така, защото и при мажоритарни избори, въпреки че тогава се избира личността на кандидата, то финансирането и организирането на кампанията често е по партийна линия.

За да можем да видим в статистика появата на партийната дисциплина и отстъпването на личността в мажоритарната система можем да погледнем Обединеното кралство – родината на парламентаризма, където мажоритарната система се използва и до ден днешен. В историята на британския парламентаризъм има общо 25 успешни вота на недоверие. През XVIII век има общо три – през 1742 г. , 1782 г. и през 1784 г., първите два от които вече разгледахме. И при трите вота на недоверие партията излъчила правителството е имала мнозинство от над 50% и въпреки това вотовете минават, т.е. личностният елемент е надделявал над партийния. През XIX век са прокарани деветнадесет вота на недоверие – през 1830 г., 1835 г., два през 1841 г., по един през 1846 г., 1851 г., два през 1852 г., по един през 1855 г., 1857 г., 1858 г., 1859 г., 1866 г., 1873 г., 1885 г., отново два през 1886 г. и по един през 1892 г. и 1895 г. Прави впечатление, че определено британските правителства през XIX век са били всичко друго, но не  и стабилни, въпреки мажоритарната система, но по-важното е, че при девет от деветнадесетте вота на недоверие получили вота на представителите правителствата са били излъчени от партия с абсолютно мнозинство в Камарата на общините. Иначе казано и тогава партийната дисциплина не е било нещо често срещано, самите представители са се идентифицирали повече със своето име и биография, отколкото с партията и нейния лидер към този момент. Ако продължим със справката попадаме на друг интересен момент. За целия XX век има общо три успешни вота на недоверие – два през 1924-та и един през 1979-та, но и при трите причината в техния успех е именно липсата на абсолютно мнозинство за управляващата партия. Прави впечатление и нещо друго – първият вот през 1924 г. идва близо тридесет години след последния дотогава вот на недоверие през 1895 г., а до следващия вот през 1979 г. минават петдесет и пет години. Следва да отбележим, че вотът на недоверие срещу лейбъристкото правителство на Джеймс Калагхан, довел на власт след това консервативните тори начело с Маргарет Тачър, известна като „желязната лейди“, е последният успешен вот на недоверие досега в историята на британския парламентаризъм. За повече от 40 години друг вот на недоверие не е успял да мине и това е още по-голямо доказателство високото ниво на партийна дисциплина присъщо за Съвременния рационален парламентаризъм.

Двете основни избирателни системи в света имат косвено отношение към характерът на вотовете на недоверие. Избирателните системи определят начина по който ще бъдат избирани народните представители и имат пряко отношение към разпределението им в парламента. А след като установихме, че партийната дисциплина е сега по-силна от всякога в историята на парламентаризма, то значи разпределението на депутатите в парламента е онова, което е от значение за един успешен вот на недоверие, респективно за неуспешен вот на доверие.

Предимствата на мажоритарната система е, че по-лесно се създават стабилни парламентарни мнозинства, изборът пред населението остава опростен, но в същото време голяма част от населението остава непредставено в парламента.[15] Тази система се използва във Великобритания от зараждането на парламентаризма и макар да поддържа характерът на изборите като избори за личности, въпреки това поддържането на кампанията и довеждането ѝ до успешен край до голяма степен гарантира спазването на партийната линия. Стабилността която излъчва мажоритарната изборна система подтиква Франция, която преди това е била с пропорционална система, да въведе мажоритарна такава. През 1951 Генерал де Гол прокарва въвеждането на смесена система, която претърпява няколко промени до 1986 г., когато е въведена съвременната изцяло мажоритарна система.[16]

От друга страна пропорционалната система предполага, че всеки глас ще е равен с останалите, дава по-висока степен на представителство, тъй като партията получава брой народни представители пропорционално равен на броя гласове, а не според спечелените изборни окръзи. Това дава аргумент в полза на поддръжниците на тази система, които твърдят, че тя е по-справедлива, представлява суверена в неговата цялост и следователно представителството в законодателното тяло e легитимно. Следователно по-пълното представителство на мненията в обществото е по-полезно, отколкото предполаганата при мажоритарната система стабилност и предвидливост на държавната политика.[17]

От казаното дотук става ясно, че при всички случаи в епохата на Съвременния рационален парламентаризъм имаме преки и косвени гаранции за стабилността на управлението и защита на възприетата политическа линия. Преките гаранции са възприетите навсякъде по света мерки за особения режим за прокарване на вот на недоверие. В държави като Франция се предвижда абсолютно мнозинство за прокарването на такъв вот, в Германия и Испания пък се предвижда споменатият вече „конструктивен вот“, който предвижда вотът на недоверие да включва в себе си и предложението за ново правителство, което да получи необходимата подкрепа. Т.е. успешен вот на недоверие не довежда до нови избори у държавите възприели тази система. А пък държави като Великобритания предвиждат вотът за разпускане на парламента и свикване на извънредни избори да е с абсолютно мнозинство (т.е. да е повече от половината на общия брой на депутатите, а не от присъстващите на заседанието), а също така и да е квалифицирано (две трети от депутатите). Косвените гаранции се изразяват в избирателните системи и партийната дисциплина.

3. Съвременните процедури

Британския премиер Тереза Мей говори в парламента след като е оцеляла след вот на недоверие заради Брекзит.

3.1. Във Великобритания – Уестминистърска система.

Със закона за парламента от 2011 г.[18] Обединеното кралство на Великобритания и Северна Ирландия обновява процедурата по вот на недоверие. Това последно изменение  от най-ново време регламентира споменатите вече изисквания за вота за свикване на извънредни избори да е подкрепен с квалифицирано абсолютно мнозинство от две трети от общия брой на депутатите. Този вот също разпуска парламента и води до оставка на правителството, но в същността си е по-различен от вота на недоверие и няма еквивалент в българския парламентаризъм.

Формата за провеждане на вота за свикване на предсрочни парламентарни избори е уредена в секция 2, подсекция 2 на закона за парламента от 2011 г.. Форматът е проекторешение гласящо „Ще има предсрочни генерални парламентарни избори“. Този тип проекторешения са нещо нетипично за нашия парламентаризъм, но е нещо обичайно за британския, както ще видим и при вота на недоверие. При вота на недоверие, уреден в същата секция, подсекции 3 и 4 от закона за парламентите от 2011 г. се урежда проекторешение с форма гласяща: „Тази Камара няма доверие в правителството на Нейно Величество“. Това гласуване може да мине с обикновено мнозинство, при него няма специфични изисквания, но има допълнителна условност в точка b на подсекция 3 и в подсекция 5, който урежда възможността за спиране на ефекта на вота на недоверие. Това е посвоему един конструктивен елемент в процедурата. Според него правителството не е длъжно да подаде оставка веднага, а има 14-дневен срок да внесе проекторешение по подсекция 5 от закона с форма обратната на тази от подсекция 4, а именно „Тази Камара има доверие в правителството на Нейно Величество“. Иначе казано правителството има възможност да направи промени в състава на правителството и да си осигури подкрепа от други партии или отделни депутати, така че да възстанови доверието в Камарата, като има двуседмичен срок за това. Това е инструмент за запазване на стабилността, който от една страна е конструктивен, от друга страна обаче не възпрепятства тотално възможността правителството да падне от власт.

Ако в парламента мине вот за предсрочни избори със специфичното изискуемо мнозинство или съответно има успешен вот на недоверие и правителството не е успяло да си осигури подкрепата в последващ вот на доверие, то според подсекция 7 на секция 2 от закона за парламента от 2011 г., правителството подава оставка, парламентът се разпуска и изборите се насрочват от кралицата.

Канцлерът на Федерална република Германия (Западна Германия) Хелмут Кол от трибуната на парламента през 1982 г., година преди вота срещу него. Източник: Bundestag.de

3.2. В Германия – „Конструктивен вот“

В Германия, родината на „конструктивния вот на недоверие“, нещата са малко по-особени. В Основния закон на Федерална република Германия от 1949 г. в глава VI, озаглавена „Федералното Правителство“, член 67 и 68 определят процедурите за вот на недоверие и вот на доверие. Член 67, уреждащ вота на недоверие, в своята първа алинея посочва, че вотът се осъществява „чрез гласуване на нов канцлер с мнозинството от представителите в Бундестага“. Иначе казано в същината си няма вот на недоверие има просто директен избор на нов канцлер. Разбира се събирането на мнозинство за нов канцлер от опозицията е нещо толкова трудно, че на практика граничи с невъзможното. От 1949 г., когато е приета конституцията на Германия, до днес има само 2 проведени вота на недоверие. От тях единият през 1972 Срещу Вили Бранд, заради провежданата от него „Ostpolitik“ (Източна политика) целяща затопляне на отношенията със Съветския съюз и Източна Германия и осигуряване на статута на западен Берлин. На 12-ти Август 1970 г. е подписан договор със СССР, който обявява признаването на границите в Европа. Декември същата година се подписва договор за ненападение с Полша и официално се признава западната граница на Полша по линията Одер-Ниса.[19] Този геополитически ход предизвиква многостранни реакции[20], а през 1971 г. канцлерът Вили Брандт печели Нобелова награда за мир именно поради действията му по отношение на Полша, Съветския съюз и Източна Германия. В резултат на това няколко депутати от Свободната демократическа партия, участващи в управляващата социално-либерална коалиция със социалдемократите напускат коалицията и  през 27 април 1972 г. се провежда първият вот на недоверие във Федерална република Германия. Въпреки това няколко от депутатите на опозиционния Християндемократическият съюз се въздържат и по този начин вотът не минава. За правителството и самият Канцлер остава ясно обаче, че това правителство е без бъдеще и по-късно същата година свиква и първия вот на доверие, който очаквано губи и президентът Густав Хайнеман разпуска Бундестага и свиква предсрочни парламентарни избори.[21]

Другият вот на недоверие е проведен през 1982 г. отново срещу правителство на социалдемократите в коалиция с либералната Свободна демократична партия, този път с канцлер Хелмут Шмидт. През февруари 1982 г. канцлерът внася вот на доверие, който печели убедително с 269 на 224 гласа в Бундестага.[22] През есента на същата година обаче управляващата коалиция започва да се разпада. Икономическата рецесия през 80-те години на ХХ век изисква орязване на правителствените харчове, но Шмидт отказва да се ограничи своята социална политика, което разочарова коалиционните му партньори.[23] Друг проблем пред канцлера се оказва позицията по разполагането на  балистични ракети среден обсег с капацитет за носене на ядрени бойни глави на територията на Федерална република Германия като част от т.нар. „Двойно решение“ (Double-track decision) на НАТО.[24] Политика, която ще предизвика огромно недоволство вътре в Социалдемократическата партия и в цяла западна Германия[25][26]. В резултат на тези предпоставки на първи октомври 1982 г. се провежда успешен вот на недоверие, с който за нов Канцлер е избран Хелмут Кол. Той обаче решава да използва инерцията и внася вот на доверие през декември, който умишлено е загубен за да се състоят нови избори през 1983 г., които довеждат Кол отново на власт за втори мандат[27], тогава той повежда политика на съкращаване на правителствените харчове за социални програми[28], но продължава подкрепата за „Двойното решение“ въпреки протестите.[29]

Виждаме че вотът на доверие е инструмент често ползван в Германия, като освен за мобилизация на мнозинството в парламентите[30] се ползва и за умишлено сваляне от власт с цел предизвикване на нови избори. Освен изброените дотук 3 вота на доверие и Герхард Шрьодер иска два пъти доверие от Бундестага – веднъж през 2001 г., който завършва успешно и втори през 2005 г., който умишлено е неуспешен, но довежда до свалянето от власт на Шрьодер и идването на власт на Ангела Меркел.

Член 68 от Основния закон на Федерална република Германия урежда вота на доверие, като интересният момент в него е, че при неуспешен вот на доверие федералният президент „може“ да разпусне парламента до двадесет и един дни. Това право на президента отпада, ако междувременно Бундестагът избере нов канцлер. Това на практика означа, че би могло едно правителство и при загубен вот на доверие да продължи да управлява, ако президентът прецени, че обстоятелствата го налагат.

Някои други държави възприели системата на „конструктивния вот“ стигат дори по-далеч. До 1978 г. Федерална република Германия е единствената държава, която ползва тази система. В Испания, след падането на режима на Франко, се приема нова конституция през 1978 г. Член 113 на тази конституция урежда вота на недоверие към правителството именно по модела на „конструктивния вот“, като въвежда допълнителни ограничения – минимално количество депутати, които да внесат вота, както и ограничение за количеството вотове които могат да се внасят. За да бъде внесен вот на недоверие към действащото правителство се изисква той да е предложен от минимум една десета от депутатите в долната камара – Конгрес на депутатите. Конгресът се състои от 350 депутати, т.е. се изискват минимум 35 вносители за да се разгледа вота. Веднъж внесен, ако вотът на недоверие е неуспешен, то тези депутати, които са го внесли не могат да инициират нов вот до края на сесията на конгреса, независимо на какво основание. Тези допълнителни утежнения, които липсват при германския вариант, водят до заключението, че принципно испанския вариант е „по-труден“[31] и още по-благоприятен за управляващите.

Системата на „конструктивния вот“ е създадена изцяло в защита на действащото правителство и на практика , ако не да лишава, то поне крайно ограничава опозицията от всякаква възможност да свалят по своя инициатива управляващото правителство от власт. След възприемането ѝ от Испания системата намира приложение в редица „млади“ демокрации от бившия Източен блок като Унгария, Полша, Албания и обявилата независимост от Югославия през 1991 г. република Словения. В Западна Европа се ползва още и в Белгия, като дори е възприета от неевропейски държави като Израел и Лесото.

3.3. Eвропейски съюз

Европейският съюз е необичайно явление в човешката история. Макар и да прилича, той не е класическа международна организация от междуправителствен тип съгласно международното право. Той има свои наднационални органи и структури с определени компетенции, но не е и държава в цялостния смисъл на думата, защото е съставен от суверенни и независим държави. Това поставя Европейския съюз в една отделна категория на международното право, създадена специално за него и на която той е първообраз и засега е единствен – интеграционната общност. Институциите на тази интеграционна общност са законодателни, изпълнителни и съдебни, отговарящи на класическото разделение на властите. Европейската комисия е сред основните органи на Европейския съюз, притежава изпълнителни функции и по начинът си на съставяне (чрез гласуване в Европейския парламент) е своеобразен аналог на правителствата, които носят изпълнителната власт в държавите.

Всяка една съвременна демокрация има възможност за предварително отстраняване на действащото правителство от власт по законен начин. При някои е по-лесно, при други е по-трудно, но всички я имат и тази процедурна традиция се предава и чрез учредителните договори на ЕС в наднационалните ѝ структури. Макар че нито Договора за Европейския съюз, нито Договора за функциониране на Европейския съюз, нито Правилника за дейността на Европейския парламент съдържат разпоредби за процедура по вот на доверие, все пак всеки един от тях съдържа инструкции за провеждане на процедура по вот на недоверие, иницииран от представителите в Европейския парламент. Член 17, точка 8 от Договора за Европейския съюз посочва, че „Комисията колективно е отговорна пред Европейския парламент“ т.е. вотът на недоверие не е в лично качество към председателя или отделен ресорен комисар, а е директно към цялата Комисия. Интересното е, че освен Комисията, която абсолютно логично следва да подаде оставка при успешен вот на недоверие, то заедно с комисията оставка подава и върховният представител на съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност, но само в качеството си на заместник-председател на Комисията и изпълняваните в рамките на Комисията функции.

Върховният представител на Съюза е отделен орган сам по себе си, но въпреки това носи солидарна отговорност заедно с Комисията. В същата точка на член 17 имаме и препращаща норма към член 234 от Договора за функционирането на Европейския съюз, където се уреждат малко по-подробно въпросите около процедурата по вот на недоверие. Член 234, който повтаря член 201 от Договора за европейските общности посочва, че за да бъде успешен вотът на недоверие трябва да е подкрепен с мнозинство от две трети от гласувалите, което мнозинство от гласувалите следва да отговаря на мнозинство от 50% плюс 1 от общия брой на депутатите в Европейския парламент. Тук имаме двойно условие за числото на депутатите. От една страна се изисква абсолютно мнозинство, т.е. от 705 депутати в парламента се изисква 353 да са гласували „за“ вота на недоверие, но от друга страна решаващо значение ще има и това колко депутати присъстват. Изискването за две трети от гласувалите на вота е фаворизиращо управляващите в лицето на действащата Комисия, тъй като дори да е загубила подкрепата на мнозинството в Европейския парламент, т.е. 353 депутати или повече биха гласували против Комисията, то ако присъстват останалите депутати подкрепящи я тя пак няма да бъде свалена от власт. За да бъде представено в цифри, ако всички евродепутати присъстват и участват в гласуването на вота, то за да бъде свалена от власт Комисията при гласуване от всички 705 депутати, ще са необходими 470 за да бъде бламирана Комисията.

От формална гледна точка Комисията би могла да продължи своя петгодишен мандат до неговия край, стига да има подкрепата на минимум 236 присъстващи при всеки вот на недоверие депутати – подкрепата на малцинство от една трета плюс един. Това разбира се е теоретичен въпрос, тъй като никога досега не се е провеждала разписаната процедура по вот на недоверие. Друго условие на член 234 е, че при успешен вот Комисията ще продължи да управлява, докато не бъде заменена, съгласно член 17 от Договора за Европейския съюз, където няма конкретна разпоредба какво се случва при бламирането на Комисията. Съществува разпоредбата на точка 7, която гласи, че Европейския съвет с квалифицирано мнозинство избира кандидатурата за председател на Комисията и консултирайки се с него съставя списък на всички ресорни комисари. Но тя започва с израза „като се вземат предвид изборите за Европейски парламент“, т.е. или не се отнасят към хипотезата на успешен вот на недоверие, или трябва да бъдат проведени нови избори за Европейски парламент преди това, или пък просто Съветът следва да излъчи нова номинация, но в неизвестно какъв срок. При всички случаи има широки хоризонти за тълкуване и това е именно поради причината, че тази процедура никога не се е прилагала на практика.

Процедурата по вот на недоверие е доразвита и в Правилника за дейността на Европейския парламент в дял V,  глава 1 със заглавие „Назначения“, член 127. Точка 1 от член 127 добавя изискването, че за да бъде внесен вот на недоверие е необходимо вносители да са минимум една десета от общия брой на членовете на Европейския парламент, т.е. 71 депутати по-конкретно, тъй като няма как да се докара минимума от 70,5 без някой от членовете да пострада физически. В нито една от седемте точки на член 127 от Правилника няма ограничение за внасяне на последващ вот на недоверие във времето, но точка първа посочва, че при внасянето на ново предложение за вот, ако такъв вече е бил провеждан през предходните два месеца, то за да бъде внесено вече се изисква една пета от членовете на Европейския парламент да са съвносители – в цифрено изражение точно 141 на брой.

Правителството на СДС с премиер Филип Димитров.

3.4. В България.

В България е приета техниката за отстраняване на правителството по френския образец на „резолюцията за порицание“[32] – с абсолютно мнозинство, т.е. петдесет процента плюс един от общия брой на депутатите. Това е уредено в член 89, алинея 1 от Конституцията на република България. В него е посочено че предложението да се гласува недоверие е „ прието, когато за него са гласували повече от половината от всички народни представители“. В същата алинея на член 89 е посочено, че минималното изискване за вносители на вот на недоверие е една пета от депутатите, т.е. 48 народни представители са необходими за да бъде задействана процедурата, като в член 109 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание е упоменато, че проектът за решение следва да е мотивиран. Алинея 3 пък въвежда един конструктивен елемент, че когато вотът на недоверие е отхвърлен,  вот на същото основание не може да бъде внасян в следващите 6 месеца. В хипотезата на успешен вот на недоверие , съгласно алинея 2 министър-председателят подава оставката на правителството, без да е необходимо тя да бъде гласувана и приемана от Народното събрание, което съгласно член 111 от Конституцията се счита за прекратяване на правомощията на Министерския съвет. В този случай се прилага процедурата по член 99, известна с журналистическото наименование „парламентарна ролетка“, макар и да няма никакъв случаен или хазартен момент в процедурата, която е обстойно и подробно развита. Когато нито първата, нито втората по сила партия в парламента, нито третата избрана от президента (не е задължително да бъде третата по брой депутати) не успеят да съставят правителство, тогава, съгласно алинея 5 на член 99, президентът назначава служебно правителство, разпуска Народното събрание и насрочва нови избори. За целия период от 1991 г. до днес са внесени 45 искания за вот на недоверие, последното от които през януари тази година, като нито едно от гласуванията не е било успешно. Иначе казано всяко правителство след падането на социалистическия режим и приемането на новата Конституция до сега е било подлагано на опит за бламиране и то по няколко пъти.

В член 112 от Конституцията и член 108 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание уреждат процедурата по вот на доверие. Тя, за разлика от процедурата по вот на недоверие, се внася от самия Министерски съвет, отново мотивирана – „по цялостната политика или по конкретен повод“. Като тук процедурата е много по-опростена и също като при всички останали версии е направена в полза на правителството. За нея няма конкретни изисквания, разискванията започват веднага – още на следващото заседание на Народното събрание и се гласува с обикновено мнозинство, т.е. повече от половината на гласувалите на вота. Въпреки това до този инструмент за мобилизиране и дисциплиниране на управляващото мнозинство рядко се прибягва. Защо това е така?

За разлика от вота на доверие със своите забележителни 45 внесени и гласувани процедури, вотът на доверие се е ползвал доста по-рядко само три пъти. Причините за това са две – едната е историческа, другата чисто математическа. Историческата причина е първият вот на доверие, поискан от първото правителство на СДС, начело с Филип Димитров през 1992 г. След развихрил се скандал по отношение изнесена информация, че близки до министър-председателя хора са участвали в оръжейна сделка с Македония[33] Филип Димитров внася вот на доверие в Народното събрание. В резултат на това ДПС, с чиято подкрепа се съставя правителството година по-рано, отказва да подкрепи правителството на гласуването на вота и правителството на СДС начело с Димитров пада от власт. В резултат на това в рамките на мандата на същото XXXVI Народно събрание се съставя правителство между БСП и ДПС начело с Любен Беров. Тази рязка смяна се оказва символична за най-новата история на България и следователно правителствата избягват да я ползват.

Математическата причина опира до тежестта на гласовете при гласуването. За разлика от вотовете на недоверие, където независимо колко народни представители участват в гласуването, се изискват 121 гласа „за“ за да бъде свалено правителството, то при вота на доверие мнозинството е обикновено. Например при гласували 121 народни представители, ако 61 гласуват „За“ ще са достатъчни за да продължи правителството да управлява. На пръв поглед изглежда, че това е в услуга на управляващото правителство и нейното мнозинство, но като се има предвид, че от 20 години насам в България не е имало партия, която да управлява самостоятелно без да е в коалиция или без да има парламентарна подкрепа от друга партия, тогава става ясно, че винаги събирането на мнозинство е трудна работа. Иначе казано при вот на недоверие тежестта пада върху опозицията, която иска да прокара вота, единствената грижа на действащото правителство е да не допусне 121 гласа „за“, гласовете които не са гласували в полза на проекторешението нямат отношение – независимо дали са гласували „против“, „въздържал се“ или изобщо не са присъствали на гласуването. При вотът на доверие обаче не е така, при него тежестта пада отново върху вносителите, но това този път е Министерски съвет, не опозицията. При присъстващи всичките 240 Народни представители са необходими 121 гласа „за“ и в противен случай правителството ще е е длъжно да подаде оставка. В такъв момент рискът, че коалиционните партньори ще решат да променят позицията си в последния момент е по-голям и по-скъп количествено – при вот на недоверие правителството има нужда от 120 народни представители, които имат цели три опции на действие, а при вот на доверие има нужда от 1 повече, но този път само с една опция – да гласуват доверие.

4. Заключение.

Ангажирането на отговорността на правителството е от жизнена необходимост за демокрацията, тъй като не позволява властта на правителството да бъде осигурена и гарантирана за целия мандат. Това гарантира наличието на т.нар. „Отзивчиво правителство“. Възможностите за това преди са били много, но в епохата на Съвременния рационален парламентаризъм са били намалени с цел гарантиране на политическата линия и стабилност. Така се уреждат конкретните и незаобиколими процедури това да се случи – вотовете на доверие и недоверие и се развиват различните им вариации. Някои от тях са прекалено улеснени, други прекалено затруднени, но исторически курсът е вървял към намаляване на шансовете за отстраняване на едно правителство от власт преждевременно. В съвременните съществуващи вариации на процедурите за ангажиране на отговорността на правителството България със своята Конституция от 1991 г. е избрала сякаш уравновесен подход, като избира модела на френската „резолюция на порицание“, която достатъчно гарантира политическата стабилност, бивайки в духа на времето, но в същото време не позволява, чрез допълнителни и затормозяващи процедурата изисквания да се стигне до възможността за едно „неотзивчиво“ правителство.


Библиография

[1] Близнашки, Г. , „Парламентарно Право“, София, 2015, с.381

[2] Друмева, Ем. , „Конституционно Право“, София, 2013, с. 397

[3] Пак там, с. 402

[4] Друмева, Ем. , „Конституционно Право“, София, 2013, с. 482

[5] Политическа фракция във Великобритания с либерални възгледи, привърженици на конституционализма и конституционната монархия. Просъществувала до средата на XIX век, има мнозинство в парламента в периода 1715-1774 г.

[6] Томпсън, Андрю , „Sir Robert Walpole (Whig, 1721-1742)“, 20 ноември 2014 г., (24 март 2020 г.)

[7] Плъмб Дж., „Robert Walpole, 1st earl of Orford“ , 14 март 2020 г., (24 март 2020 г.)

[8] Томпсън, Андрю , „Sir Robert Walpole (Whig, 1721-1742)“, 20 ноември 2014 г., (25 март 2020 г.)

[9] Бърнс, Артър, Lord Frederick North“, 12 август 2015 г. (25 март 2020)

[10] Близнашки, Г. , „Общо учение за Конституцията“, Варна, 2019, с.544

[11] Пак там с.544

[12] Пак там с.545

[13] Пак там с.312

[14] Близнашки, Г. , „Общо учение за Конституцията“, Варна, 2019, с.554

[15] Друмева, Ем. , „Конституционно Право“, София, 2013, с. 299;с.300

[16] Toubeau, S., “Electoral System Change in Europe since 1945: France”, p. 2, (1 април 2020 г.)

[17] Lotha, Gl. “Proportional representation”, 6 декември 2019 г.,  (6 април 2020 г.)

[18] Fixed-term Parliament act 2011

[19] Encyclopaedia Britannica; „Willy Brandt – GERMAN STATESMAN“; 28 април 1999 г. (10 април 2020 г.)

[20] Кисинджър, Х. , „Дипломацията“, Книгоиздателска къща „Труд“, 2014 г., с.644-646

[21] DW staff, „Schröder Pins Hopes on Vote of Confidence“, 23 май 2005 г.,(10 април 2020 г.)

[22] Пак там.

[23] Encyclopaedia Britannica, „Helmut Schmidt CHANCELLOR OF WEST GERMANY“, 20 юли 1998 г., (10 април 2020 г.)

[24] Otte, Max; Greve, Jürgen, “A Rising Middle Power ?: German Foreign Policy in Transformation, 1989-1999”, St. Martin’s Press, 2000 г., с. 38

[25] Historische Debatten (9): Nato-Doppelbeschluss, (11 април 2020 г.)

[26] Кисинджър, Х. , „Дипломацията“, Книгоиздателска къща „Труд“, 2014 г., с.680-681

[27] DW staff, „Schröder Pins Hopes on Vote of Confidence“, 23 май 2005 г.,(10 април 2020 г.)

[28] Encyclopaedia Britannica, „Helmut Kohl CHANCELLOR OF GERMANY“, 20 юли 1998 г., (11 април 2020 г.)

[29]Engel, Jeffrey, „ The Fall of the Berlin Wall: The Revolutionary Legacy of 1989“, Oxford University Press, 2011 г., с. 47

[30] Близнашки, Г. , „Парламентарно Право“, София, 2015, с.386

[31] Hazan, Reuven, “The evolution of the constructive vote of no-confidence and it’s political consequences”, Jewish University of Jerusalem, 2014 г., с.5

[32]Близнашки, Г. , „Парламентарно Право“, София, 2015, с.384

[33] Христев, Хр. За първи път: Стенограмата от пресконференцията на специалните служби срещу кабинета на Ф. Димитров“ 23 септември 2011 г. (11 април  2020 г.)

Facebook Comments Box

Вашият коментар

Вашият имейл адрес няма да бъде публикуван. Задължителните полета са отбелязани с *

Този сайт използва Akismet за намаляване на спама. Научете как се обработват данните ви за коментари.